【PR】产业园区周边乡镇的产城乡一体化规划

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[ 关键词 ] 新型城镇化；城乡发展权；收益权；实施路径；北京市

[ 文章编号]1006-0022(2016)12-0081-06

[ 中图分类号 ]TU984

[ 文献标识码]B

作者北京市城市规划设计研究院张尔薇在《规划师》2016年第12期撰文，文章通过对北京经济技术开发区与周边乡镇在城镇化过程中的相互作用机制，以及乡镇空间发展特征的研究，发现紧邻开发区的乡镇在建设中存在重生产轻生活、镇工业区与生活区之间的公共设施配置失衡、城乡用地增减挂钩机制不健全及土地增值收益分配不合理等问题，分析这些问题的根源在于传统发展模式未做好城乡发展权与收益权的统筹，进而提出在新型城镇化战略下实现收益权共享、发展权共享、产业平台共享和社会责任共享的实施路径。

北京经济技术开发区周边某镇概况及发展

特征

一、概况

北京经济技术开发区(以下简称为“开发区”)于1991 年筹建，1992年启动建设并对外招商，是国务院批准的北京市唯一的国家级经济技术开发区。在发展初期，规划目标为“充分发挥首都优势，积极引进外资，兴办高起点的工业项目和科技型项目”。2005年，亦庄新城规划基本确立了“产城融合”的发展思路。北京市“十二五”规划提出大兴—亦庄行政资源整合发展的要求，随着开发区空间范围的调整，周边乡镇逐渐成为开发区的一部分②，或者作为开发区的综合发展配套区，开发区与周边乡镇的区域一体化发展态势逐渐明晰。可以说开发区及其周边乡镇是北京市以工业化带动区域城镇化发展的典型地区。某镇位于开发区南侧，是较为典型的农业型乡镇，现状有49个村庄。从宅基地的分布看，某镇体现出“择水而居”的特征，水源条件较好，宅基地规模较大。

随着开发区空间范围的扩大，产业发展影响力增强，近年来某镇的产业发展结构发生了巨大的变化，在北京市全市百强镇的排名中，某镇无论是企业数量还是经济发展总量都有了明显的提升。在市场自发配置资源的背景下，镇内集体产业用地增长较快，沿六环靠近开发区聚集的趋势明显(图1)。可以发现，某镇在城镇化过程中受到开发区的影响十分明显，因此本研究选择某镇作为研究对象。

二、发展特征

某镇2007年编制了乡镇总体规划，按照职能差异将城市建设用地集中布局在两个组团，北部为镇工业区，南部为生活区。而随着城镇化进程的推进，某镇的发展特征越来越突出，主要体现在以下四个方面。

(1)镇工业区企业与开发区企业在市场导向下自发形成了产业的上下游关系。

根据镇政府提供的统计数据，镇工业区企业的产业发展方向以汽车制造业、石油加工业，以及通用设施和电气机械、器材制造业等为主(图2)，是开发区现阶段四大产业中的汽车及交通设备产业、装备制造产业的重要延展与补充，而其余的农副食品加工业和食品制造业的主要服务对象为开发区内的企业与居民。可以说，现阶段开发区周边乡镇的主导产业表现出较为明显的为开发区服务的发展特征。

此外，随着开发区产业能级的不断提升，对于产业选择的标准也不断提高，一批未能成功入驻开发区的企业，在开发区产促局与大兴区政府的共同协作之下，选择落户周边乡镇。例如，某镇的金晶产业项目，就是经由开发区统一招商而落户的，现在已经成为镇工业区内产出效率最高的企业之一。

市场主导下开发区企业与镇工业区企业的自主协作，以及开发区自上而下的向周边乡镇的产业外溢，成为了某镇工业化发展的两大动力，有力地推动区域形成了产业一体化的格局 ( 图 3)。

(2)在户籍农业人口比例较高的情况下，受到开发区的影响，就业非农化特点明显。

镇内现阶段户籍农业人口占乡镇人口的比例为48%，但就业结构却呈现出明显的非农特征。现状就业人口中仅有23%的人口从事第一产业，第二、第三产业的就业人口比重接近80%，其中第二产业的就业人口比重为40%(图4)。

经分析可知，户籍农业人口结构和就业结构的错位与倒挂，以及以第二产业为主的就业结构特征，与某镇临近开发区的区位密切相关。随着开发区规模的扩大与调整，镇内就业人口比重的非农化趋势逐渐明显，近两年来第二、第三产业的从业人员占比增长了约 8%。

(3)集体产业用地增长较快，外来人口聚集度较高，为开发区提供了大量的劳动力。

开发区的发展与空间扩张刺激了乡镇外来人口大幅增长。近十年来，镇内户籍人口总量变化不大，户籍非农人口比例从 12.2% 提高到 22.1%，而外来人口占总人口比重从4.8%增长到49.1%，这一增长速度超过了大兴区、北京市的平均速度。大量的外来人口主要集中在交通区位较好的六环路沿线地区，与开发区的交通联系便捷，为开发区企业提供了大量的劳动力。

与此同时，集体产业用地的快速增长以及农业生产用地的减少，使某镇土地“非粮化”特征越来越突出，这些土地大多被租用于工厂，租赁主体多元，形成时期复杂，政府管控较难。

(4)外来人口与集体产业用地紧邻开发区聚集。

由于比邻开发区的区位，在市场自发配置下，某镇在一定程度上体现出与开发区一体化发展的趋势与特点。尤其是流动性较高的劳动力以及现阶段较少受到政府管控的“圈外”集体产业用地，其空间分布体现出为开发区服务的特征，大量聚集在与开发区交通联系紧密的六环路以及国道沿线地区。

但是，现阶段基于市场自发配置要素的开发区与周边乡镇一体化发展模式，缺乏政府的引导与要素调剂，必然在某些方面出现市场失灵的情况。从基础设施的配置情况看，镇区与开发区的差距较大，且人均收入差距较大，从设施配套水平及社会构成情况看，两者的发展水平与发展层次之间还存在一定的“断档”，体现出“非城非乡”的特征。

     第三种发展模式的选择      

事实上，现阶段某镇“非城非乡”的发展特征是在两种城镇化模式的共同作用下形成的。一方面，乡镇的工业区、生活区，即规划的城市集中建设区，利用开发区大型企业的转移，沿袭着通过征地、上市而实现城镇化的发展模式；另一方面，市场自发形成的产业自由协作关系，在利益最大化的诉求下，推动了城市集中建设区外的集体产业发展与外来人口聚集，一定程度上实现了市场导向下的产业协作一体化模式。

一、“以城为主”的城镇化发展模式存在的问题

1

镇工业区内外资源配置失衡

基于简单生产要素配置的原则，某镇与开发区的距离是影响镇内各村庄发展的主要因素。从房屋租金看，镇域南部和北部村庄的房屋租金差异较大，最高达到6倍。同时，镇工业区作为开发区的产业承接地，受到土地价值落差巨大的影响，乡村发展过程呈现出较为明显的空间差异。从村庄的人均收益、所有者权益及资产情况看，北部靠近开发区与镇工业区的村庄的发展明显优于南部村庄。

从规划实施情况看，规划的产业组团与生活组团的实施情况也呈现出重生产轻生活的发展特征。例如，北部产业组团的实施率达到了78%，南部生活组团的实施率仅为18%。在基础设施的配置方面，北部产业组团的基础设施配套齐全，南部生活组团的基础设施配置滞后。

2

发展权与收益权不匹配

在土地一级开发模式下，从2007年至今，镇工业区内增加了60hm²左右的城市建设用地，某镇在北京市的乡镇排名中已上升至第 33 位，可以说镇工业区推动了全镇经济的发展。但是从城镇化的角度看，近十年来某镇 49 个村庄中只有1个村庄通过就地改造实现了“农民上楼”，镇工业区并没有很好地发挥工业化带动城镇化的作用。

从建设用地规模看，规划实施中本应实现的“城增”带动“乡减”的城乡规划的“增减逻辑”，在土地收益权与发展权不相匹配的情况下，大批农民受利益驱动，无序建设集体产业用地，同期集体产业用地增长总量约为镇工业区内工业用地增长总量的5倍，出现了畸形的“城增乡也增”的局面，导致整个地区的人口、资源和环境压力不断增大( 图 5)。

3

城乡用地增减挂钩机制与宅基地

退出机制不健全

《国家新型城镇化规划 (2014—2020年 )》提出“探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策”。在城镇化过程中，城市建设用地增加和农村用地减少要挂钩，城市人口增加和农村建设用地减少也要挂钩，即“人走，地走；地走，人走”。

然而，现阶段由于农村建设用地的退出机制不健全，城乡建设用地的流动渠道单一，主要通过土地一级开发将农村的建设用地转换为城市建设用地。由于与北京市中心城区的距离较远，现阶段某镇的土地价值不高，城市建设需求不强烈，缺乏对农村土地整理的诉求，在城镇化过程中出现了“人走，地不走”的情况，即农村人口户籍转居后，原有宅基地和土地还继续保留。2007～2014年，某镇镇域内的农村户籍人口减少了1000余人，但是全镇的宅基地并未减少，宅基地浪费的现象较为突出，部分村庄人均宅基地面积超过300m²，超过相关管理规定的上限值。

4

未能实现土地收益的长久均享，

农民拆迁预期不断增加

在一次性土地征收模式下，由于没有实现土地收益的长久均享，尤其是没有让农民享受到土地增值的收益，导致农民拆迁预期不断增加，土地一级开发成本不断攀升，传统城镇化模式的代价越来越高，传统城镇化模式推行速度越来越慢，政府、农民和乡镇各相关方之间的沟通与协调成本越来越高(图6)。城乡利益协调机制的缺失，是某镇十年来规划实施率仅为18%、城镇化进程极为缓慢的主要原因。

二、产业协作一体化模式存在的问题

现阶段，乡镇集中建设区外的无序发展，是由以市场为主导的产业协作一体化发展模式导致的。该模式虽然制度成本较低，也在一定程度上带动了乡镇的城镇化发展，但是仍存在三个方面的问题。

1

集体产业用地对农民收入的直接

贡献率较低

市场自发形成的集体产业虽然用地总量较大，但是缺乏政府有序引导和政策倾斜的企业可为本地农民提供的就业岗位较少，低端物业的简单租赁在经由几道“房虫”之手后，农民真正获得的收益并不高。2013年的数据显示，全镇约43.8%的农民收入还大多来源于第一产业，村民的第二产业年平均收入约为2700.3 元，占总收入的 19.59%，而第三产业的收入也仅占总收入的36.6%。大量集体产业用地的简单租赁，对当地农民收入的直接贡献率较低。

2

集体企业产出效率低于镇工业区

企业产出效率

根据乡镇登记在册的数据显示，与镇工业区企业不同，集体企业主要为低端服装制造业、建材业和印刷业，产出效率低，其中低端服装制造业产出效率仅为镇工业区企业产出效率的1/30、市级产业园区企业产出效率的 1/70( 图 7)。

3

建设用地的空间分散性与市场

聚集性不匹配

从某镇建设用地的需求看，近四年来，全镇城乡建设用地增加了120hm²左右，大部分集中在六环周边及镇工业区周边。这些地区与开发区的联系较为便利，市场聚集性发展的需求在交通条件较为优越的地区以及现阶段具备一定产业协作基础的地区表现得较为突出。从“两规”的空间规划看，乡镇城市总体规划在集中建设区外仅保留了约1km²的用地，主要为现状的国有建设用地。虽然土地利用总体规划(以下简称“土规”) 在规划区外保留了约 6km²的建设用地，但是主要为保留的宅基地。从城乡规划及土规看，规划的初衷是将这个地区作为一个以农业生产为主的乡镇进行布局的，集中建设区外的规划建设用地较为分散 ( 图８)。

而随着乡镇与开发区产业协作的不断深化，这种“以农为主”的乡镇规划理念与现阶段“三次产业融合”发展理念之间的差距不断拉大。突破规划还是转变规划模式，成为规划师面临的一道难题。

新型城镇化背景下产城乡一体化

路径探索

一、变一次性征收土地为土地入股

城乡一体化改革中最困难的问题是就业问题及失业失地农民的社会保障问题。本次规划打破传统土地一级开发模式中一次性征收土地的模式，积极搭建平台，采取土地入股的模式，使农民享受土地增值收益，从而更为有效地保障农民的永续利益，均衡地区发展的区位差异，均衡因规划用途差异而带来的生态涵养地区与城市建设地区的土地价值差异 ( 图９)。集体土地是农民拥有的最重要的资产。规划采取土地合作社模式，将分散在各村的土地资源集中，参照国有用地基准地价，按照不低于同一时间、同一地段国有土地70%的原则，确定集体建设用地入股标准。农业生产用地以土地年产值为基础上浮一定比例入股，确保农民及集体经济组织的利益。合作社以土地资源为资本，引入社会资本，发挥社会力量推动城镇化进程的作用。同时，规定土地性质仍为集体所有，投资企业拥有在合同期内的土地使用权，但无权拍卖、转让、抵押土地，切实保障了农民利益。

二、“两规”对接，划定集体产业用地整理地区

社会学者认为城乡一体化的主要特征是逐步实现生产要素的合理流动和优化组合。集中、集聚、集约发展仍然是我国城乡空间发展必须坚持的主要模式。规划将某镇49个村庄内的各类要素资源进行集中，向优势地区转移，以实现发展的规模效应。同时，通过乡镇统筹引导农村两类用地的流转，包括产业用地和农业用地(耕地)的流转，以提升土地利用效率。现阶段充分尊重农民权益，暂不考虑宅基地的流转。

为了从空间层面引导建设用地的流转，规划结合生态红线、增长边界划定了针对农村建设用地流转的空间管制分区，即城市增长边界控制区、集体建设用地指标流入区和集体建设用地减量与还绿区( 图 10，图 11)。

城乡建设用地规划的主要目标是实现城乡的统筹发展与减量发展。规划在用地总规模缩减的基础上，考虑到发展的空间聚集性，结合现有产业基础和近期发展意向，在规划的城市集中建设区外，划定了集体建设用地指标流入区，引导集中建设区外减量与整理后的建设用地指标流入该地区，并优先设置该地区的基础设施，保障城乡建设与基础设施建设时序的同步性。

集体建设用地指标流入区是有条件建设区，在不影响生态红线、不超过规模建设用地总规模的前提下，可与城市增长边界控制区内的用地进行开发权转移和置换，体现规划引导的弹性。

集体建设用地减量与还绿区是整个乡镇的生态安全保障地区与农业生产地区，是实现集体建设用地减量的重点地区。在该地区内不许新增城乡建设用地。

三、搭建产业平台，切实提升乡镇产业发展水平

建立开发区统筹利用乡镇集体建设用地的机制，促进低端低效产业转型升级。对于调整集中后的集体产业用地，统一交付开发区进行招商，大力发展科技研发、文化创意、休闲旅游和养老服务等符合首都经济发展方向的产业，以及建设公共租赁住房，使集体产业用地与城市功能有效对接，成为城市发展建设新的空间载体，同时切实提高农民的收入与乡镇的产业发展水平。

四、城市建设用地指标带动低效集体产业用地的减量

以城市建设用地指标带动集体产业用地减量。具体而言，就是使用乡镇尚未征地的城市建设用地指标(包括镇区内尚未征地的指标)带动实施集体产业用地的减量工作。

在减量工作制度设计层面，采取全镇平衡的办法，打破过去单个项目就地平衡的模式，在乡镇内进行整体资源的统筹，并梳理全镇的集体产业用地减量任务，以“城增带乡减”为原则，确定地区未来发展的拆建比(图12)。拆建比即乡镇内需要腾退的建设用地总量与剩余城市建设用地资源的比值。当采取“以拆定供”的管理办法时，如果需要获得一定的新增城市建设用地指标，就必须腾退相应拆建比的集体建设用地。为了加强拆建比在实施中的刚性，规划将全镇的拆建比作为地区未来城市建设的重要指标，纳入地块出让条件以及土地一级开发条件，在土地一级开发验收中进行评估，并将其融入规划编制、管理和审批的环节。

这种不在空间上划定待拆用地范围的方式，通过“指标式”管控，建立了长效、动态的实施机制，给未来的不确定性预留了空间。

五、提升乡镇基础设施配套水平

为了实现开发区与周边乡镇的一体化建设，加强城市产业园区对周边乡镇建设的责任感与使命感，规划建立了以开发区为主体、以周边乡镇为资助对象的基础设施建设平台，加大开发区对周边乡镇基础设施的投入力度，提升乡镇整体的基础设施配套水平。

文章全文详见《规划师》2016年12期

《产业园区周边乡镇的产城乡一体化规划》

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